Pilotprojekt Flexibilisierungsklausel

Promberger Kurt/Greil Leopold/Simon Martha-Maria
Wien - Graz, 2005
ISBN 3-7083-0259-1

Vorwort von Sektionschef Universitätsdozent Dr. Gerhard Steger, Leiter der Budgetsektion im Bundesministerium für Finanzen


Publikation - Promberger Greil Simon - Pilotprojekt Flexibilisierungsklausel / Zum Vergrößern auf das Bild klickenDie Standardklage der österreichischen Bundesverwaltung gegenüber dem Bundesministerium für Finanzen (BMF) lautet: Das BMF mische sich viel zu stark in die laufenden operativen Ent­scheidungen der Fachministerien ein, es geriere sich als eine Art „Überministerium“ mit dominantem Machtanspruch. Wenn man den Fachministerien nur genug Freiraum ließe, würden diese viele Innovationen auch zum Wohle der Staatsfinanzen umsetzen.

1998 ging man in der Budgetsektion des Finanzministeriums daran, den Ressorts die Probe aufs Exempel anzubieten: Freiheit und Verantwortung im Doppelpack, konsequentes Zusammenführen der Ergebnis- mit der Ressourcenverantwortung, das sollte das Leitmotiv für neue Wege im Haus­halts­recht sein. Unter Heranziehung ausländischer Erfahrungen entwickelten die Experten der Budget­sektion ein Modell, das Dienststellen des Bundes die Freiheit geben sollte, definierte Leistungen mit definierten Ressourcen zu erbringen – die Flexibilisierungsklausel, kurz Flexi-Klausel. Anreiz- und Sanktionsmechanismen sollten Incentives zur Einhaltung und Verbesserung der finanziellen Gestionierung bei gleichzeitig hochqualitativer Leistungserbringung sicherstellen. Maximaler Entscheidungsspielraum der Dienststellen über die Ressourcenverwendung wurde angestrebt, wissend, dass dies ein wesentlicher Faktor zur Motivierung der Mitarbeiter ist.

Der damalige Finanzminister Rudolf Edlinger unterstütze diese Idee nachdrücklich, auf parlamentarischer Ebene wurde Einigung der damaligen Koalitionspartner SPÖ und ÖVP erzielt, diesen Versuch zu wagen, bei welchem immerhin Verfassungsgrundsätze abgeändert wurden, um die neuen Spielregeln zuzulassen.
 
Erste Anwendungen der Flexi-Klausel waren im Landwirtschafts- und Justizressort möglich, schrittweise schlossen sich andere Ressorts an. Als es unter besonderem Einsatz von Finanzminister Karl-Heinz Grasser trotz mancher Schwierig­keiten gelang, die Flexi-Klausel durch Einigung der ÖVP/FPÖ-Regierung mit der sozial­demokratischen Opposition (dort ebnete der mittlerweile oppositionelle Budgetsprecher Rudolf Edlinger dafür den Weg) bis 2006 zu verlängern, war ein wesentlicher Schritt zur Ausweitung der haushaltsrechtlichen „Feldversuche“ gelungen. Mehr und mehr Ressorts begannen, die Flexibilisierungsklausel bei einzelnen Dienststellen anzuwenden.
 
Die Erfolge der Flexi-Klausel sind beachtlich: In den einzelnen Dienststellen wurden – bei hoher fachlicher Qualität der Leistungserbringung – in der Regel über 10% Saldenverbesserung erzielt. Der Großteil dieser Beträge kam den Dienststellen selbst zugute, hatten sie diese doch nachweisbar durch entsprechende Maßnahmen selbst bewirkt. Das trug gemeinsam mit dem deutlich größeren Entscheidungspouvoir für die einzelnen Ämter zu einem enormen Motivationsschub in den Dienst­stellen bei. Die Mitarbeiter begannen einfach anders zu „ticken“. Ein weit reichender Kultur­wandel hin vom klassischen Beamten zum Public Manager wurde eingeleitet.
 
Dies blieb auch der Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (GÖD) nicht verborgen. Während in der GÖD zunächst erhebliche Skepsis gegenüber der Flexi-Klausel spürbar war (Motto: Gefahr der Selbstaus­beutung der Bediensteten), ist diese Reserviertheit mittlerweile einer Unterstützung durch führende Gewerkschafter gewichen, was nicht zuletzt auf die praktischen Erfahrungen mit diesem neuen Instrument zurückzuführen sein dürfte.
 
Langsamer als die Skepsis in der Gewerkschaft wich die Skepsis in den Ressorts. Der Grund dafür dürfte ein gedankliches Grundmuster in ministeriellen Zentralstellen sein: Man will zwar möglichst viel Entscheidungsspielraum gegenüber dem Finanzministerium, ist aber nicht ohne weiteres bereit, diesen Entscheidungsspielraum auch eigenen – in der Regel nachgeordneten – Dienststellen zu gewähren. Es bedurfte eines erheblichen Sickerprozesses, um die Vorteile der neuen Regelung auch für Zentralstellen (gut funktionierende Dienststellen sind letztlich auch eine erhebliche Entlastung für die Zentrale) stärker in den Vordergrund treten zu lassen. Wenn auch die Anzahl der Flexi-Einheiten nach wie vor nur einen Bruchteil der Bundesdienststellen ausmacht, ist doch bereits so etwas wie eine kritische Masse entstanden, deren sehr positive Performance hoffen lässt, dass dieser Pilotversuch sein zentrales Ziel erreicht: ausreichend Erfahrungen mit neuen Steuerungsinstrumenten in der österreichischen Verwaltung zu schaffen, um als nächsten Schritt eine generelle und weit reichende  Reform des Haushaltsrechts umzusetzen. Das Finanzministerium hat diesbezügliche Vorschläge in den österreichischen Verfassungskonvent eingebracht.
 
Wenngleich die Flexibilisierungsklausel eine Erfolgsgeschichte geworden ist, so sei doch unumwunden konzediert, dass es im Lichte des New Public Management noch eine Reihe von Verbesserungsvorschlägen gibt. Der entscheidende Punkt dabei ist eine Flexibilisierung auch des Personaleinsatzes – der wohl wichtigste Ressourcenfaktor in jeder Dienststelle. Hier ist es zwar im Dienstrecht gelungen, eigens für Flexi-Einheiten besondere Möglichkeiten für Leistungsbelohnungen vorzusehen, eine wirkliche Flexibilisierung der Personalressourcen war bislang aber nicht möglich.
Jedenfalls erfüllt die Flexi-Klausel eine Funktion, die ihr von Anfang an zugedacht war: zu beweisen, dass die Verwaltung selbst imstande ist, vernünftige neue Spielregeln für ein ergebnisorientiertes Handeln zu entwickeln, wenn man ihr Innovationspotential nützt. Mögen die Erfahrungen der Flexibilisierungsklausel helfen, ein neues Haushaltsrecht (übrigens: nicht nur beim Bund, sondern auch in anderen Gebietskörperschaften) zu einzuführen, das Vorteile für alle Betroffenen ermöglicht: besseres Preis-Leistungsverhältnis für die Steuerzahler, motivierendere Arbeitsbedingungen für die Mitarbeiter im öffentlichen Dienst und last but not least die Aufrechterhaltung, wenn möglich auch die Verbesserung eines hohen Leistungsniveaus für die Kunden der Verwaltung trotz zunehmend knapper werdender öffentlicher Kassen.
Zugleich verweist das Beispiel der Flexi-Klausel auch auf wichtige Rahmenbedingungen, die gegeben sein müssen, um die Verwaltungsreform zu einem dauerhaften Erfolg werden zu lassen:
  • Es muss hinsichtlich der grundsätzlichen Notwendigkeit und der wesentlichen Elemente einen breiten politischen Konsens geben, damit entsprechende Bemühungen sich unabhängig von politischen Veränderungen behaupten und weiterentwickeln können.
  • Die Veränderungen müssen von den Mitarbeitern im öffentlichen Dienst selbst mitgetragen und als positiv erlebt werden.
 
Es ist zu wünschen, dass beide Voraussetzungen bei möglichst vielen Maßnahmen der Ver­waltungsreform Beachtung finden.
 
Gerhard Steger
 
Einleitung der Autoren
 
Die öffentliche Verwaltung sieht sich in regelmäßigen Zeitabständen immer wieder mit der Notwendigkeit zur Reorganisation bzw. Adaption an geänderte gesellschaftliche, politische, technologische  und ökonomische Rahmenbedingungen konfrontiert.
 
Verwaltungsreformen stellen sowohl ein praktisches als auch ein wissenschaftliches Themengebiet dar, dessen Präsenz in der öffentlichen und wissenschaftlichen Diskussion in wellenförmiger Gleichmäßigkeit an- und abschwillt. Zur Erklärung dieser Reformwellen können kurzfristige Ursachen (z.B. ein neues Regierungsteam durch Regierungswechsel mit einem neuen Programm), mehr mittelfristigere Gründe (z.B. Konjunkturzyklen) oder stärker langfristig wirksame Entwicklungen (z.B. ein Paradigmenwechsel wie im Fall des New Public Management) herangezogen werden. Auch in österreichischen Verwaltungen lassen sich diese Wellenbewegungen beobachten und die Entwicklung der öffentlichen Verwaltungen auf diese Einflussgrößen zurückführen. Seit ungefähr zehn Jahren beeinflussen die Ideen, Prinzipien, Konzepte und Instrumente des New Public Management (NPM) die Reformanstrengungen der öffentlichen Verwaltungen auf Ebene des Bundes, der Länder und Gemeinden.
 
Grundsätzliches Unterscheidungsmerkmal des New Public Management im Hinblick auf seine Vorgänger ist die Nachhaltigkeit seiner Auswirkungen, die im Rahmen einer Ablöse des – bisher für die öffentliche Verwaltung handlungsleitenden – Bürokratiemodells von Max Weber einen umfassenden Paradigmenwechsel im öffentlichen Sektor induziert haben. Die jeweiligen nationalen Ausprägungen des New Public Management unterscheiden sich nicht nur hinsichtlich unterschiedlicher Schwerpunktsetzungen, sondern auch durch die Art ihrer Umsetzung.

Das österreichische Modell der „Leistungsorientierten Steuerung“ erfährt seine Einführung anhand zahlreicher, zumeist voneinander unabhängiger Projekte. Einige dieser – als Experimentierklauseln bezeichneten – Projekte verfügen über einen Pilotstatus, der ein Außerachtlassen gewisser Grund­sätze der österreichischen Verwaltungsführung zum Zweck der Erprobung neuer Steuerungs­methoden ermöglicht. Die Flexibilisierungsklausel stellt ein derartiges Pilotprojekt dar. Ursprünglich als Alternative zur Ausgliederung konzipiert, dient sie nicht nur zur Optimierung des Leistungsvollzuges, sondern vor allem als Basis für die Erprobung von NPM-Elementen. In begrenztem Rahmen werden auf diese Weise Erfahrungen mit so grundlegenden Reforminhalten wie Kosten- und Leistungsrechnung, Kennzahlenbildung, Zieldefinitionen, Kernaufgaben, Leistungsvereinbarungen, Personalentwicklung etc. gesammelt und auf ihre Anwendbarkeit für die übrigen Verwaltungsbereiche überprüft. Zudem werden geltende Bestimmungen der österreichischen Haushaltsführung kritisch beleuchtet und Alternativen können erprobt werden. Als Beispiel ist hier vor allem das Prinzip der dezentralen Ressourcenverantwortung (Globalbudgetierung) zu nennen, das in Kontrast zur bisher üblichen, auf Ansätzen basierenden Gliederung des Budgets steht.

Projekte wie die Flexibilisierungsklausel stellen somit die „Speerspitze“ von Reformbestrebungen in der öffentlichen Verwaltung Österreichs dar, da sie eine unmittelbare Operationalisierung von NPM-Inhalten ermöglichen. Ihnen kommt dadurch sowohl eine interne, als auch eine externe  Signalfunktion zu, indem sie unmittelbare, konkrete Ergebnisse zur Folge haben.
 
Die internen Auswirkungen der Flexibilisierungsklausel sind von bedeutender Tragweite für die öffentliche Verwaltung Österreichs, da dieses Projekt – momentan allerdings begrenzt auf die teilnehmenden Einheiten – zu einem spürbaren kulturellen Wandel nicht nur im Hinblick auf die Leistungsbereitschaft und Arbeitsmoral der öffentlich Bediensteten führt, sondern generell einen in die Breite gehenden Umdenkprozess induziert, der sämtliche Bereiche der betreffenden Organisationen umfasst und sich am besten mit dem Schlagwort „Managen statt Verwalten“ charakterisieren lässt.
Wie das Beispiel des Bundesamtes für Wasserwirtschaft zeigt, hat die Möglichkeit einer eigen­verantwortlicheren, an der Privatwirtschaft orientierten Organisationsführung zu einer Art Aufbruch­stimmung innerhalb dieser Verwaltungseinheit geführt, die sowohl den Prozess der Reorganisation selbst als auch die Einhaltung der vereinbarten Zielsetzungen für dieses Projekt bis zum jetzigen Zeitpunkt ohne größere Probleme ermöglicht hat. Bezogen auf die Mitarbeiter trägt das Pilotprojekt Flexibilisierungsklausel der Wichtigkeit des Personals als strategische Ressource in öffentlichen Verwaltungen insofern Rechnung, als die Mitarbeiter verstärkt in die Reformprozesse eingebunden werden und darüber hinaus – im Rahmen eines modernen Personalmanagements – deren verstärkte Qualifizierung für die neue Steuerungslogik angestrebt wird.
Dieser breit ansetzende Umdenkprozess in Teilbereichen der öffentlichen Verwaltung ist als schrittweiser Wandel zu verstehen, der sich aufgrund der nach wie vor nicht optimalen Rahmenbedingungen im öffentlichen Sektor Österreichs nur langsam vollzieht.
 
Extern wirkt sich die Flexibilisierungsklausel für die „Kunden“ der teilnehmenden Einheiten ebenfalls positiv aus. Dies sind in erster Linie Bürger, aber auch andere staatliche Stellen oder private Organisationen. Sie alle profitieren von einer gesteigerten Leistungsfähigkeit der jeweiligen Organisationen, die nunmehr ihre Leistungen gemäß ihren tatsächlichen Kosten im Rahmen eines transparenten Leistungsvollzuges erstellen können.
 
Ziel der vorliegenden Publikation ist es, das Pilotprojekt Flexibilisierungsklausel im Kontext des New Public Management vorzustellen, seine Grundlagen zu erläutern, die Anwendbarkeit zu spezifizieren und Möglichkeiten zur Implementierung dieses Projektes aufzuzeigen. Die Publikation wendet sich dabei nicht nur an Führungskräfte der Bundesverwaltung sowie der einzelnen Landesverwaltungen, sondern vor allem auch an jenen großen Personenkreis, der sich im Speziellen für Fragen des Public Management interessiert.
Kapitel 1 stellt den Verlauf der österreichischen Verwaltungsreform in den letzten Jahren dar und beleuchtet auf diese Weise den der Flexibilisierungsklausel zugrunde liegenden Kontext. Im Speziellen wird dabei auf die Verwaltungsinnovationsprogramme (V.I.P.) I und II als Schwerpunkte der jüngeren Reformbestrebungen im öffentlichen Sektor Österreichs eingegangen.
 
Kapitel 2 definiert das Pilotprojekt Flexibilisierungsklausel anhand seiner wesentlichen Merkmale und zeigt seine Auswirkungen auf die österreichische Haushaltspraxis auf. Es erfolgt zudem eine Abgrenzung gegenüber Ausgliederungen bzw. Privatisierungen bzw. wird dieses österreichische Pilotprojekt dem Schweizer Modell der „Führung über Leistungsauftrag und Globalbudgetierung“ (FLAG) gegenübergestellt.
 
Kapitel 3 schafft einen grundlegenden Überblick über das Verwaltungsreformmodell des New Public Management. Dabei wird die dem New Public Management zugrunde liegende Idee einer neuen Steuerungs­philosophie für den öffentlichen Sektor ausführlich dargestellt und es wird auf die konstituierenden Elemente dieser Reformbewegung näher eingegangen. Das Kapitel umfasst weiters die Auswirkungen des New Public Management auf das öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen Österreichs. Weiters werden im Rahmen dieses Kapitels Problembereiche des New Public Management beschrieben.
 
Kapitel 4 erläutert die relevanten gesetzlichen Grundlagen der Flexibilisierungsklausel. Dazu gehören insbesondere die Paragraphen 17a, 17b sowie 100 des BHG, von denen Teile im Verfassungsrang stehen. Weitere gesetzliche Grundlagen der Flexibilisierungsklausel sind einfachgesetzliche Be­stimmungen wie die Paragraphen 113a GehG, 22 VBG und 100 VBG, die besoldungsrechtliche Sonder­­regelungen betreffen sowie diverse Verordnungen (Controlling-, Erfolgskontrollenverordnung, Verordnung zur Ermächtigung zu überplanmäßigen Ausgaben, organisationseinheitsspezifische Verordnung).
 
In Kapitel 5 werden die betriebswirtschaftlichen Grundlagen der Flexibilisierungsklausel dargestellt. Dabei wird insbesondere sowohl auf das normative, als auch auf das strategische bzw. operative Management Bezug genommen.
 
Kapitel 6 behandelt die Eignungsvoraussetzungen von Organisationen bzw. den Anwendungsbereich der Flexibilisierungs­klausel. Basierend auf den bisherigen Erfahrungswerten wird eine Checkliste für die grundlegenden Eignungsvoraussetzungen geboten. Weiters werden im Rahmen dieses Kapitels die derzeitige Ressortverteilung der momentan an der Flexibilisierungsklausel teil­nehmenden Organisationseinheiten und entsprechende empirische Daten (Gesamtbudget, Gesamt­mitarbeiter­anzahl etc.) der FK-Einheiten graphisch dargestellt.
 
Kapitel 7 befasst sich mit den notwendigen Aufgabenfeldern vor und nach der Einführung der Flexibilisierungsklausel. Anhand konkreter Beispiele werden die Anforderungen an Organisations­einheiten, die sich für eine Teilnahme an der Flexibilisierungsklausel bewerben, dargestellt. Das Kapitel wird durch eine so genannte Musterverordnung abgeschlossen, die möglichen Bewerbern als Leitfaden dienen soll.
 
In Kapitel 8 wird das betriebswirtschaftliche Projektmanagement als Unterstützungselement für den Einführungsprozess der Flexibilisierungsklausel dargestellt. Dabei wird auf die einzelnen Elemente des Projektmanagements wie Projektplanung, -organisation, -kultur und -controlling sowie Personal­management und Teamführung detailliert eingegangen.
 
Kapitel 9 stellt im Rahmen einer Fallstudie die Ergebnisse und Erfahrungen des Bundesamtes für Wasserwirtschaft als nachgeodnete Dienstelle des Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft mit der Flexibilisierungsklausel dar. Das Bundesamt für Wasserwirtschaft – mit dessen Leiterin Hofrätin Dr. Martha-Maria Simon – verfügt als FK-Teilnehmer der ersten Stunde über umfangreiche Erfahrungen hinsichtlich des Betriebes dieser neuartigen Form der Verwaltungsführung
 
In Kapitel 10 kommt es zu einer abschließenden Betrachtung dieses Pilotprojektes, wobei seine Stärken und Schwächen sowie mögliche Kritikpunkte aufgelistet werden. Die aufgelisteten Kritik­punkte verstehen sich zugleich als Hinweis für mögliche Aufgabenfelder zur Weiterentwicklung dieses innovativen Pilotprojekts.
 
Die Autoren möchten abschließend noch darauf hinweisen, dass die ausschließlich im Text ver­wendeten männlichen Formen die weiblichen Formen mit einschließen.
 
Danksagung
 
Die Autoren möchten sich bei folgenden Personen sehr herzlich für die Unterstützung bei diesem Buch bedanken:
Herr Hofrat a.D. Stefan Csoka
Frau Ministerialrat Dr. Friederike Schwarzendorfer
Frau Mag. Ilse Tantinger
 
Weiters möchten sich die Autoren bei der Wiener Zeitung und bei Herrn Gerhard Silberhorn für die unbürokratische Überlassung der einzelnen organisationseinheitsspezifischen Verordnungen zur Flexibilisierungsklausel bedanken.
 

 

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